1-6. 소·동구 경제개방의 당면과제와 우리의 대응전략

[무역] 91년 4월호 기고

대외경제조정실장 재임시 : 1991년 4월

Ⅰ. 머리말

1988년부터 정부가 북방정책을 본격 추진한 이래 북방국가와의 경제교류가 무역을 중심으로 비약적으로 발전하고 있다. 1986년의 대북방 교역규모는 약15억 달러로 우리나라 전체 무역에서 차지하는 비중이 2.4%에 불과하였으나 1990년에는 55억 달러를 상회하여 북방교역의 점유율이 4%에 달하게 되었다.

또한 최근에는 투자, 자원개발, 기술, 통신, 어업, 금융협력 등으로 협력형태가 다양화하고 있고, 우리기업의 진출뿐만 아니라 북방국가의 기업이 우리 나라에 직접 진출하는 사례도 늘어나고 있다.

이와 같이 북방경제협력이 비약적인 발전을 거듭하게된 배경에는 크게 두 가지 요인이 있다고 보겠다. 우선은 이들  국가들이 개방·개혁정책을 추진함에 따라 개발수요와 소비수요가 급격히 확대되었다는 점을 들 수 있겠고, 다른 하나는 우리의 입장에서 미국, EC 등의 무역규제 강화, 후발개도국들의 우리 수출시장 잠식 등으로 신 시장 개척의 필요성이 강하게 대두되었다는 점이다. 앞으로도 북방국가들이 개혁과 개방정책을 지속적으로 추진해 나가기만 한다면 우리와의 경제협력 관계는 발전을 계속할 것으로 보인다.

그러나 이들 국가들이 추진하고 있는 시장경제화 정책은 결코 용이한 작업이 아니다. 계획경제를 시장경제로 이행시키는데는 많은 사회적 비용이 소요될 뿐만 아니라 어떤 방식으로 시장경제화를 추구하는 것이 가장 합리적인지에 대한 이론적 규명도 없는 실정이다. 역사적으로도 시장경제를 계획경제로 전환시킨 사례는 있지만 이와 반대의 경우는 선례가 없기 때문에 이들 국가 판단된다.

따라서 소·동구 국가의 개혁·개방정책이 어떻게 추진되고 있으며 파생된 문제점은 무엇인지, 그리고 이와 같이 상대방의 여건이 불확실한 상황에서 우리의 대북방 경제협력정책은 어떻게 추진되어야 할 것인지에 대한 논의는 우리에게 매우 유익하리라고 본다.

Ⅱ. 소·동구의 경제개혁정책 평가

가. 경제개혁 추진배경

소·동구 국가의 경제개혁은 1970년대 말기부터 시작되었다고 볼 수 있는데 당시 이들 국가에는 스태그네이션(Stagnation)현상이 만연되었었다. 즉 경제성장둔화가 경기국면에 관계없이 모두 나타났고, 계획담당자들이 성장목표를 아무리 낮게 잡아도 목표달성이 어려웠다. 또한 경제의 활력이나 성장의 질도 계속 떨어져서 질적 성장으로 넘어가기 위한 과도기적 침체로 해석될 수도 없었다. 그러나 1970년대 말의 개혁정책은 계획경제의 테두리 안에서 부분적으로 보완해 나가는 정도였기 때문에 시장경제로의 전환을 추구하는 최근의 개혁정책과는 궤를 달리한다고 볼 수 있다.

1985년 고르바초프가 등장하여 페레스트로이카 정책을 추진한 이래 소·동구 국가들은 정치적 민주화와 경제구조 개혁을 적극 추진하게 되었다. 국가별로 산업구조나 소득수준, 대(對) 서방관계, 국민들의 개혁의지(특히 개혁에 따른 고통 감내력) 등에 큰 차이가 있기 때문에 개혁속도나 성과도 다를 수밖에 없었으나 이들 국가의 경제현상에는 아래와 같이 몇 가지 공통적인 문제점이 있으며, 이러한 문제점을 시정하기 위해 시장경제제도의 도입을 추진하고 있다고 볼 수 있다.

○ 생산의 비효율성 및 부분적인 자본 스톡(Stock) 고갈

○ 국제화되지 못하고 COMECON에 의존된 왜곡된 무역구조

○ 국제경쟁력이 결여된 조악한 품질의 상품 산재

○ 자본투자의 효율성 급속 하락 및 생산성 증대 지체

○ 생산성 증대가 1970년대의 5% 수준에서 1980년대에는 2% 수준으로 하락했다       는 점

○ 극심한 환경오염 상태

○ 서방국가 보다 불평등한 소득분배 구조

나. 주요 경제개혁대상 3부문

이론적으로 볼 때 계획경제를 시장경제로 전환시키기 위하여는 중앙에서 물동계획까지 엄격히 통제하던 종래의 계획기능을 폐지하고 자원배분의 기본 메카니즘을 시장에 두며 희소성의 원칙(특히 세계시장에서의 희소성)에 따라 가격이 기능을 발휘하도록 개혁을 추진해야 한다. 즉 기회비용이 명확히 평가될 수 있는 경제체제를 구축하여야 한다. 그러나 보다 중요한 것은 이와 같이 이론상의 개혁목표를 제시하는 것보다는 현실적으로는 어느 부문을 어떻게 개혁하여야 시장기능을 회복시킬 수 있는 것인가 하는 점이라고 생각된다.

이와 관련하여 주요개혁대상을 크게 3가지 부문으로 나눌 수 있다. 이 3부문이 별개로 독립되어 있는 것은 아니지만 특징적으로 볼 때 제도적인 인프라 구축, 통화·금융부문의 안정화, 미시경제 부문에서의 현실적 대응으로 대별할 수 있다.

제도적 인프라구축(Institutional Infrastructure)은 법률체제 정비와 관련된 것으로 계약법 및 기업법 제정, 2원적인 은행시스템 (중앙은행 및 상업은행) 구축, 중앙은행의 독립성 확보, 재산권 보호, 민간과 정부의 기본역할 분담 등으로 볼 수 있다. 제도적 인프라중 가장 중요한 것은 희소성이 있는 상품과 자원을 어떠한 원칙 하에 이용토록 할 것인가를 규정하는 일인데 이것이 바로 사유재산권 허용문제에 직결된다. 사유재산제가 정착되어야 모든 의사결정이 분권적으로 이루어 질 수 있고, 경제적 편익을 얻은 사람에게 기회비용을 부담하도록 제도화시킬 수 있기 때문이다. 사유재산제가 인정될 때 시장기능을 회복할 수 있고 새로운 정보입수 노력과 신기술개발 노력을 강화시킬 수 있다.

두 번째로 거시경제측면 또는 통화, 금융 측면의 개혁이 추진되어야 한다. 가격기능이 회복되고 자원배분이 효율적으로 이루어지기 위하여는 화폐제도가 정착되어 가치가 안정적이고 태환성이 있는 화폐가 유통되어야한다는 것은 자명한 이치이다. 가격의 안정성이 깨어지면 개인이 보유하고 있는 화폐의 생산자금화가 어렵고, 특히 고 인플레가 발생할 때는 가격통제 재개→시장기능 정지→정치적 부담증대에 따른 개혁의지 후퇴 등의 악순환이 계속되기 때문에 화폐가치의 안정화가 무엇보다도 중요하다고 본다.

통화가치의 안정성을 제고시키려면 제도적인 측면에서 중앙은행과 상업은행의 2원적인 은행제도를 구축하고 통화증발에 의한 정부지출을 최대한 억제시켜야 한다. EH한 정부는 세제개혁을 단행하고 실업보험과 같은 사회보장제도를 도입하여야 하며, 임금상승이 통화의 안정성을 저해하지 않도록 노동시장 육성, 노동조합제도의 개선을 적극 추진하여야 한다.

1989년에 650%의 인플레이션을 기록한 폴란드와 같이 과잉유동성 상태에 직면해 있는 소련 등 일부 국가에서는 구조적, 제도적 개혁을 동시 추진하여 유동성을 흡수해야 가격안정을 도모할 수 있다. 유동성 흡수를 위해서는 내수판매가격을 인상하여 정부 및 민간의 소비지출을 억제하고 수출물량을 최대한 확보하는 정책이 필요하다.

경제개혁의 세 번째 부문은 미시경제 부문에서 경쟁촉진 시책의 추진이다. 정부독점사업을 폐지하여 독점구조를 대체할 새로운 조직체계를 형성하여야 하고, 나아가서 국제경쟁을 인위적으로 배제시켜온 산업정책을 재검토하여 국제경쟁력을 강화시키는 것도 당면과제중의 하나이다.

다. 국별 경제개혁 추진동향

소·동구 각국의 경제개혁 추진상황은 국가별로 상당한 차이가 있다. 구 동독의 경우는 서독의 경제제도나 헌법을 답습하고 외채도 서독연방정부가 인수하면 된다는 유리한 여건을 갖추고 있으나 여타국가는 제도적인 인프라구축이나 외채문제 등을 스스로 해결하여야 하고 강력한 경제안정화조치를 통해 독자적으로 태환성을 부여하여야 하는 등 어려움이 크다.

폴란드의 경우는 1989년 650%에 달한 인플레이션의 고삐를 죄는 등 대규모 경제안정화조치를 취해왔다. 그 결과 1990년에는 월평균 4%로 물가를 안정화 시켰으며 Zloty화(貨)의 가치를 달러화와 연동시켜 안정을 되찾았고 상점에도 상품공급이 원활하게 되었다. 그러나 1990년 상반기의 산업생산은 전년동기보다 약 30%나 감소되었고, 실업률도 증가하였다. 기업의 민영화나 산업구조조정은 노동조합의 반대가 극심해서 추진이 지지부진할 실정이며, 경화외채 규모가 460억불 수준에 달하고 있는 등 경제개혁 추진이 그리 용이하지 않은 상황이다. 앞으로 폴란드의 개혁전망은 새로 구성된 내각의 개혁정책추진 의지가 얼마나 강한가에 달려 있다고 생각된다.

헝가리의 경우는 22년 전부터 점진적인 개혁을 추진하여 왔으며, 일찍이 시험적으로 개혁정책을 추진하고 서방에 대해 개방정책을 취한 결과 서방과의 관계도 상당히 밀접해 있다. 소련과는 대조적으로 농업부문에 추진한 자유화정책이 성공을 거두어 식품공급이 원활해졌으며, 완전히 민주적인 정부가 들어섰다는 점도 큰 장점이라고 볼 수 있다. 그러나 산업구조조정은 아직 별 성과를 거두지 못하고 있으며 국영기업의 경쟁력이 매우 취약하여 정부보조금에 대한 의존도가 무척 높다는 단점도 내포하고 있다.  헝가리 정부는 현재 민영화와 보조금축소를 강력히 추진하고 있으나 일반 국민들은 민영화 기업에 투자할 여력이 없는 실정이다. 외채규모는 200억불 수준이나 상환에는 별 어려움이 없다고 보는 것이 서방측의 일반적 평가이다. 1990년도에는 소규모로 무역수지 흑자를 기록했는데 앞으로 헝가리가 EC 농업시장에 참여하게 된다면 흑자규모가 증가될 것으로 보인다. 중앙은행 차입에 의한 재정지출이 증대되어 인플레이션 압력이 가중되고 이자율도 33%까지 오르게 되는 등 단기적인 문제점들이 노출되고 있으므로 재정적자 축소가 당면과제이다. 그러나 헝가리에는 사기업 전통과 기업가 정신이 아직 살아 있으며, 현재도 민간정부 형태가 20%를 점유하고 약 2,000여개의 합작기업이 설립되어 있는 등 개혁정책 추진에 긍정적인 여건을 구비하고 있다.

체코 정부는 우선 제도적인 인프라구축에 힘을 기울이고 있다. 체코는 COMECON 국가 중 가장 발전된 산업구조를 구비하고 있고 GDP의 60% 이상이 제조업부문에서 창출되고 있다. 그러나 구상무역 방식의 COMECON 역내거래가 금년부터 폐지됨에 따라 산업구조의 재조정 현상이 나타날 것으로 보인다. 즉 총수출의 2/5가 소련산 원유도입에 이용되고 있는데 이러한 종류의 무역은 앞으로 거의 중단될 전망이다. 경매방식에 의한 소매상, 레스토랑 등 소규모 기업의 사유화 조치는 이미 추진 중에 있으며, 경쟁력을 잃은 산업분야에 대한 보조금지금을 중단할 계획이다. 전환기에 과도기적으로 발생하는 실업문제 처리가 단기적 당면 과제이나 장기적으로는 독일, 오스트리아 등 서방선진국가와 접경하고 있고 유럽의 중앙에 위치해 있다는 지리적 이점을 최대한 활용, 수출확대와 고용증대를 도모해 나갈 것이다.

이와는 대조적으로 경제개혁이 지체되고 있는 나라는 소련이라고 볼 수 있다. 당지도부 일각에서는 사회주의 계획경제의 기본 틀 안에 시장경제적 요소를 가미하여 제3의 경제체제인 사회시장경제체제를 구축하자는 주장이 강하게 대두되고 있으나 구체성이 없는 주장이기 때문에 논란만 계속되는 실정이다. 한편 샤탈린 등 일부 그룹에서는 시장경제의 원칙 하에 가격자율화와 사유재산제를 전면적으로 수용하자는 500일 경제개혁안을 주장하고 있다.

500일 계획에 따르면 식량난을 해소하기 위해 집단농장을 즉시에 분권화, 사유화하고, 동시에 가격규제도 철폐하자는 주장이나 극도로 왜곡된 산업구조를 정상화시키는데는 10년 이상 소요될 것으로 보는 것이 일반적인 관측이다.

현재 소련이 우선적으로 취하고 있는 정책은 군수산업의 민수전환, 중화학투자의 소비재투자전환이라고 볼 수 있는데 개혁노선에 대한 보혁(保革)대립이 계속되고 있어 소련 경제의 전망이 매우 불투명한 실정이다.

Ⅲ. 경제개혁 추진상 파생된 문제점

가. 개혁정책에 대한 국민적 합의결여

계획경제의 시장경제화는 Marxism의 기본이론에 배치되고 기존 특권계층의 이익을 저해하기 때문에 보수세력의 저항이 거세게 일어나기 마련이다. 특히 북방국가들은 아직 정치적 민주화 경험이 일천하고 독재시대의 타성이 상존 하고 있어 정책결정 과정에 민의를 반영하기란 매우 어려운 실정이다.

따라서 정상적인 정책결정과정을 거쳐 채택된 개혁안이라 하더라도 실제 집행과정에서는 국민적 저항에 부딪히게 되고 정책부재나 표류상태가 지속되고 있어 국가자원의 낭비를 초래하고 있다. 이러한 현상은 소련과 같이 경제부문 개혁보다 정치부문의 민주화가 한발 앞서 진행된 경우에 더욱 강하게 나타나고 있다.

나. 과도기적 경제혼란 가중

외양상으로는 소·동구 국가가 사회주의 계획경제체제를 효과적으로 해체해 나가고 있는 것처럼 보이지만 내면적으로는 구질서뿐만 아니라 새로 도입된 시장경제질서까지 제대로 기능을 발휘하지 못하여 오히려 구질서 하에서보다도 경제적 혼란이 가중되고 있다. 즉 경제체제의 공백현상(System Vacuum)이 나타나고 있다.

소·동구의 산업구조는 계획경제체제 아래에서도 상당히 고도화되어 있었으며, 이 구조를 계속 유지시키기 위하여는 종전보다 고도화되고 복합적인 기능을 수행할 수 있는 시장구조가 일시에 완벽하게 구축되어야한다. 즉 시장구조의 형성이 점진적으로 이루어져 과도기가 길어지면 체제의 공백현상이 지속될 수밖에 없으며, 그 과정에서 국민경제의 피폐화 현상이 가속화 될 수밖에 없다고 본다.

따라서 동구 각국은 시장경제이행에 필요한 법적, 제도적 장치를 우선 확고하게 마련하고 긴축재정과 외화유치정책을 적극 추진하여야 하며, 정책표류로 인해 체제의 공백기간이 장기화되면 될수록 자본 및 자원의 서방유출현상이 가속화될 것이다.

다. 구조개혁정책의 미흡

앞에서도 논한 바와 같이 시장경제로 전환하기 위하여는 사유재산제, 가격자율화 등 근본적인 문제에 대한 정책방향이 우선 설정되어야 하나 소·동구 국가들은 경영평가제 도입, 폭리단속 등 시장형태 측면의 개혁에 중점을 두어왔다. 물론 이와 같은 개혁을 통해 책임경영을 일부 도모하고 부분적이나마 경제주체들에게 시장경제의 기초 원리를 큰 저항 없이 전파시킬 수 있었다는 긍정적인 측면이 없었던 것은 아니나 경제효율을 극대화시키기에는 아주 미흡한 조치였다. 사유재산제가 인정되지 않고서는 경제주체들에게 실효성 있는 인센티브를 부여할 수 없을 뿐만 아니라 개혁정책 추진에 필요한 외자유치나 도입외자의 효율적 활용을 기대할 수 없기 때문이다.

라. 외국인투자 유치정책의 미흡

소·동구 각국은 외채원리금 상환부담이 크며 도입외자의 효율적 이용도 미진하여 생산성 증가로 연결되지 못하는 등 악순환이 거듭되고 있다. 우리의 경우도 1960년대에 경제개발전략을 추진하면서 이와 비슷한 경험을 한바 있으며 우리는 이러한 문제를 해결하기 위해 외국인투자를 적극 유치하여 경제개발에 필요한 자금도 조달하고 원리금 상환부담도 줄이는 전략을 적극 강구하였었다.

소·동구 각국도 외국인투자에 대해 금융, 세제상의 특혜를 부여하는 등 외자유치 정책을 적극 추진하여 서방의 선진산업 기술과 경영 노하우, 마케팅전략을 배우고 외채상환부담도 경감시켜 나가는 전략을 구사하여야 할 것이다.

Ⅳ. 우리의 대응전략

가. 최근의 국제정세 변화

걸프전을 계기로 미국의 국제적 영향력은 계속 증대되는 가운데 상대적으로 소련은 경제개혁성과 부진, 민족문제, 공화국 독립문제, 광부파업사태 등에 직면하고 있어서 미·소간의 균형적인 역학관계가 균형을 잃어 가는 느낌이나 향후의 동서관계는 탈냉전, 동서화해라는 기존의 틀은 유지시킨 채 미국이 주도하는 형태가 될 것이다. 최근 파리에서 개최된 COCOM 회의에서 통신 기기 분야의 대공산권 수출을 더욱 강하게 규제하려는 미국의 움직임을 볼 때 시사하는 바가 크다.

한편 소련내부 사정을 보면 걸프전을 계기로 군부, KGB 등 보수세력의 영향력이 강화되고 있고 경제개혁보다는 통제 쪽으로 기울고 있는 등 소련경제의 장래가 더욱 불확실해지고 있다. 특히 신 연방 구성을 둘러싼 민족간, 연방 및 공화국간 대립이 첨예화하고 있어 당초 계획대로의 경제개혁정책 추진은 상당한 차질이 예상된다.

또한 한반도를 둘러싼 동북아지역의 정세도 커다란 변화가 예상된다. 고르바초프 방일(訪日)을 계기로 일·소 관계가 급진전될 가능성이 있고 일·소 관계의 개선은 일·북한관계, 남·북한관계에 상당한 영향을 미칠 것이다. 아울러 중·소 관계의 개선도 현실화되고 있기 때문에 앞으로 동북아지역의 신질서 구축문제가 이슈화되고 남·북한 관계에도 커다란 영향이 미칠 것으로 보인다.

나. 우리의 대응방안

앞에서 살핀바와 같이 소·동구 국가들의 경제개혁전망은 매우 불확실하고 정치적 민주화가 상당히 진전되었다고는 하나 불안정한 요소들이 곳곳에 산재하고 있다. 또한 국제질서가 미국주도로 변화함에 따라 우리의 대소·동구 경제협력정책도 미국의 영향을 상당히 받을 것으로 보인다. 이와 같은 여건변화를 감안하여 몇 가지 대응방안을 모색하고자 한다.

첫째, 상대국의 정치·경제체제, 국내정세가 어떻게 변화되더라도 경제협력이 지속적으로 추진될 수 있도록 장기적 안목에서의 협력기반사업을 착실히 추진해 나가야 하겠다. 과거 서독의 경우를 보면 동서관계가 냉전체제로 전환되었음에도 불구하고 대소·동구 경제협력이 꾸준히 증대했다는 점을 상기할 필요가 있다. 우리의 경우도 경제협정 체결, 직통신망 확충 등 협력기반을 구축해 나가면서 소·동구지역에 대한 연구·조사사업, 지역별 전문가 및 통역요원 양성사업, 주재원 주택 및 사무소 확보사업 등 장기적 안목에서 경제협력기반을 확충해 나갈 필요가 있다.

둘째, 대소 경제협력은 서방각국의 대소 진출과 균형적 시각에서 추진할 필요가 있다. 특히 미국의 영향력이 증대되고 있는 상황에서는 서방각국의 대소진출과 궤를 같이하는 것이 위험부담을 완화시킬 수 있다.

서방각국 중에서도 일·소 관계, 미·소 관계의 변화를 예의 분석할 필요가 있으며, 미국·일본과의 공동진출을 적극 모색할 필요가 있다.

셋째, 상대국의 협력여건이 수시로 변화하고 있으므로 대규모 자본이 소요되는 투자사업이나 자원개발사업, 투하자금 회수가 장기에 걸치는 대규모 건설사업 등에 대한 진출은 신중히 추진할 필요가 있다. 반면에 우리의 상품력, 기술력을 활용해 정상적인 거래가 가능한 전자, 통신분야의 협력사업 등은 장기적인 협력을 유도한다는 차원에서 플랜트 수출 등을 검토하는 것이 바람직하다고 생각된다.

넷째, 실리위주의 경제협력사업을 적극 추진해 나가야 하겠다. 최근 대소 경협자금을 확보하기 위해 우리 기업들이 과당경쟁 양상을 보여 수익성, 타당성에 대한 검토가 다소 미흡한 가운데 사업추진을 시도하는 등 부작용도 많았다.

경협자금은 양국간의 경제협력 관계를 심화시키기 위해 지원된 Seed Money적 성격의 1회성 자금이므로 이것만이 협력의 전부는 아니며, 이를 토대로 쌍방에 이익이 되는 협력 프로젝트를 적극 발굴 추진해 나갈 때 양국관계가 보다 긴밀해 지고 경제협력도 지속적으로 발전될 수 있다고 본다.

다섯째, 과학기술분야의 협력을 강화해 나가야겠다.

실리 있는 협력분야로서 우리기업들이 관심을 가져야 할 분야는 과학기술협력이라고 생각된다. 과학기술교류에 있어서의 문제점은 기술의 세부내용을 파악하기 어렵고 상대국내에 상업화 시험을 할 수 있는 Pilot Plant가 구비되어 있는지의 여부, 당해기술을 보유하고 있는 연구소와 담당기술자 등을 쉽게 알 수 없다는 점이다. 또한 국내 과학기술자들이 미국, 일본에 편향되어 있어서 정보나 자료의 이용이 편리한 서방기술을 선호한다는 문제점도 있다. 그러나 기술장벽은 계속 심화되고 있으므로 이러한 난관을 적극 극복하여 협력을 강화시켜야만 우리 경제의 장래를 밝게 할 수 있다고 본다.

과학기술협력을 강화하기 위해서 관심을 가져야 할 사항은 상대국 과학기술자를 국내에 장기 체류시키면서 연구협력을 추진하는 일이다. 대학의 교환교수제를 활용하거나 우리기업체가 직접 소련 기술자를 채용하는 방안을 고려할 수 있다고 본다.