광주·전남경영자협회, 1994년 3월 25일

소비자보호원장 재임시

**국제화 시대의 소비자 문제**

I. 소비자문제의 본질과 발생원인

1. 소비자문제의 본질

소비자문제(consumer affairs)란 시장경제체제하에서 소비자와 기업간의 거래관계에서 발생하는 문제의 총체이다.

자유시장경제체제에서는 본래 누구도 시장을 지배할 수 없고 거래당사자간의 대등한 대응능력이 있다는 것을 전제로 자유로운 계약을 허용하고 있다. 그러나 실제로 소비자는 기업에 비해 거래조건, 상품관련정보, 조직력, 선택능력 등에서 매우 열등한 지위에 처해 있어 이로부터 발생하는 소비자문제는 소위 시장실패의 전형적인 형태인 것이다. 따라서 이에 대한 적절한 보완장치가 있어야 시장경제체제는 유효하게 작동할 수 있다.

선진국들이 소비자문제를 인식하고 이에 대처하는 것을 정부의 주요정책과제로 채택한 시기는 60년대 이후이다. 우리나라는 헌법에 소비자보호조항을 신설하고 소비자보호법을 제·개정하며 소비자보호정책의 추진을 전담하는 한국소비자보호원이 설치된 80∼87년을 소비자보호정책의 기반확충기간으로 보아야 할 것이다.

특히 소비지출과정에서 발생하는 소비자문제를 정부와 기업이 어떻게 인식하고 정책에 반영하느냐에 따라 국민생활의 질적수준은 물론 산업 및 기업경쟁력에 지대한 영향을 미치는 것이다.

소비자문제는 개개의 소비자가 소비과정에서 느끼는 단순한 불만에 국한하는 것은 아니다. 소비자문제는 우선 상품 및 가격·품질·안전성 및 거래조건에 대하여 소비자가 제기하는 문제의식과 잠재적 욕구를 포괄한다.

나아가 기업경영에 있어서 소비자의 입장에서 제기되는 생산·판매과정상의 제반 문제점과 소비자의 잠재수요에 대한 기업의 수용태도에 따라 기업경영의 방식과 경쟁력으로 집약되는 기업운영의 효율성에 크게 영향을 미치는 것이다.

이러한 소비자문제는 소비자, 기업 양당사자간에 문제에 그치지 않고 이를 둘러싸고 있는 정부의 경제운용방식과 경제정책 및 각종제도등 전반적인 경제구조와 밀접하게 관련되어 있다.

흔히 소비자문제를 장애자나 노약자보호와 같은 사회취약계층에 대한 보호문제나 여성문제·환경문제등과 같은 사회문제와 동일시하는 경향이 있는데 이는 다름과 같은 측면에서 정확한 이해가 필요하다.

최소한의 인간다운 삶을 유지시키기 위한 사회보장제도는 자유시장경제에서 능력에 따른 결과의 불평등을 사후적으로 보완하는 장치이다. 그러나 소비자문제는 사회보장과 같은 「보호」의 차원이 아니라 기업과 소비자간의 대등한 거래상황을 유지시키기 위한 사전적 장치와 관련되며, 시장경제체제의 원활한 작동에 필수적 요소가 된다는 점에서 크게 차이가 있다.

소비자보호운동의 주체가 주로 여성들이라는 현상과 우리나라에서 대부분의 소비활동이 주로 여성들에 의해 행해지므로 여성문제와 소비자문제가 동일시되는 경우가 많다. 그러나 여성문제는 직장, 가정등 사회생활에서의 불합리한 남녀차별이 핵심내용인데 반해, 소비자문제는 기업과 소비자간의 비례관계에서 나타나는 주요경제문제의 하나인 것이다.

환경문제도 넓게 보면 구매·사용한 상품의 폐기와 소비환경측면에서 소비자문제와 관련될 수 있고 최근에는 소비자운동이 환경문제와 많은 관련을 갖고 발전하고 있다. 그러나 환경오염의 근원과 그 경향은 기업과 소비자관계로서 설명될 수 없는 경우가 대부분이므로 기본적으로 소비자문제와는 구별되어야 한다. 다만, 접근방법에 있어서 양분야에 많은 공통점이 있으므로 상호보완 협조의 관계는 계속 발전되어야 할 것이다.

2. 발생원인과 특성

산업혁명 이전의 경제는 가내수공업의 생산수준을 벗어나지 못해 대부분의 생필품을 자가생산에 의한 자급자족으로 충당하였다. 설령 타인에 의한 생산품도 개별적인 주문생산방식으로 취득하였기 때문에 상품의 결함, 가격 등과 관련한 소비자문제가 사회문제로 발전할 가능성은 거의 없었다.

그러나 기술혁신에 힘입은 대량생산, 대량소비의 경제발전단계에 들어서면 상품의 품질, 안전성에 관한 기업과 소비자간의 정보격차문제, 독과점적 산업구조와 유통구조로 인한 소비자 불이익 등 소비자문제는 그 성격이나 내용면에서 매우 심각한 사회문제로 대두된다.

이러한 소비자문제는 종래의 개별적·우발적으로 발생했던 고전적 소비자피해와는 그 성질과 유형을 달리하며, 발생원인도 기업과 소비자간의 거래관계를 넘어 전반적인 경제조성에 뿌리를 내린 '구조적 피해'의 양상을 띠게 된다.

현대의 소비자피해는 대량생산으로 그 범위가 전국적으로 광범위하게 발생하며, 생산공정의 분리와 유통과정의 복잡화로 피해발생의 원인이 무엇이며, 어느 단계에서 발생했는지를 규명하기가 매우 어려운 특성이 있다.

더구나 재산상의 피해 뿐만 아니라 불량 식품·의약품, 의료오진 등에 의해 소비자들의 생명·신체상에 중대한 피해를 미치는 등 그 피해가 날로 심각성을 더해가는 경향이다.

또한 경제구조적인 측면에서도 독과점적 산업구조와 정보독점화, 공격적인 마켓팅전략 등 기업의 강력한 시장지배력을 통하여 소비자에게 일방적이고 불투명한 거래조건을 제시함으로써 소비자문제를 야기하고 있다.

특히 국제화가 진행되는 시장구조하에서 국제화의 진전에 따른 산업분야별 국제경쟁의 존재 및 정도 이와 관련되는 소비자 선택범위 및 내외가격차 등은 소비자후생수준에 크게 영향을 미칠 뿐만 아니라 그 자체가 새로운 유형의 소비자문제로서 중요성이 더해가고 있다.

'계약자유의 원칙'과 □과실책임주의□를 기본원칙으로 하고 있는 현행사법체계에서는 이와같은 소비자피해가 구제되기에는 근본적인 한계가 있다. 이는 거래당사간의 대등한 대응능력을 전제로 할 때만 정당성이 있는 것이다.

그러나 대부분의 소비자문제가 기업과 소비자간의 현격한 지위의 격차로 발생되며, 기존의 사법체계내에서 피해구제를 받으려면 소비자가 기업의 과실과 피해발생간의 인과관계를 입증해야 하므로 이는 일반소비자의 능력으로는 거의 불가능한 실정이다. 더구나 독과점적 산업구조 등 경제구조적 측면에서 발생하는 잠재적 피해의 경우는 피해자체가 기존 법체계에서 인정받기 어려운 것이 현실이다.

II. 국제화와 소비자주의

1. 국제화의 본질

국제화란 경제적측면에서 단순한 수입자유화나 개방화만을 의미하는 것은 아니다. 국제화의 본질은 국내의 각종제도나 정책, 관행 등이 국제적 수준에 부합되는 것이다.

금번 UR협상의 타결로 국제화의 실체가 명확히 드러난 바, 국제교역의 대상도 기존의 상품뿐만 아니라 자본 및 각종 서비스와 지적재산권 심지어 노조의 자유로운 이동까지 거론되고 있다.

그러나 이보다 더 중요한 것은 각국의 경제운용방향의 근본적인 변화에서 찾아야 할 것이다. 즉 각국은 세계적으로 인정된 규범과 관행, 게임룰에 따라 경제를 운영하여야 하며 인위적인 지원이나 규제없이 동일한 제도와 여건하에서 국경없는 무한경쟁에 돌입하는 것을 의미한다.

국제화란 각국의 특수성을 배제하여 소위 □경제주권□을 제약하는 획일화로 오해될 수도 있다. 그러나 오히려 세계가 공통된 룰에 따라 치열하게 경쟁하는 가운데 자신의 강점을 특화하는 과정으로 이해해야 할 것이다.

국제화는 각국의 비교우위에 따라 세계적인 분업의 특성이 더욱 현저히 나타나는 과정인 것이며, 이같은 비교우위의 특성은 세계적인 경쟁을 통해서 비로소 확인될 수 있는 것이다.

그리고 경쟁에서의 우열의 판정은 세계방방곡곡의 소비자들에 의해서 내려질 것이다.

2. 소비자주의의 의미

소비자주의란 소비자의 선택에 따라 기업이 민감하게 반응할 수 밖에 없는 사회·경제적 구조 내지 이를 뒷받침하는 경제적 사상을 의미한다.

소비자주의란 종래의 기업의 판매증대 목적에서 출발한 소비자지향적 마켓팅 또는 소비자에게 부수적 이익을 주는 소비자 행정차원을 넘어 사회·경제적 구조와 운영방식에서 소비자주권의 확립을 지향하는 가치기준을 의미한다.

따라서 소비자주의가 확립된다는 것은 기본적으로 소비자의 선택에 따라 기업의 성쇠가 결정되고 경제구조도 이에 따라 형성·변경되는 것이다.

소비자운동에 있어서도 단순한 고발이나 부당한 기업활동에 대한 사회운동차원에서 벗어나 경제구조와 정책, 법·제도적 측면 등 구조적이고 본질적인 문제를 제기하며, 환경문제를 포함하여 궁극적으로 소비자후생을 목표로 제반문제를 접근하는 시각이다.

3. 국제화와 소비자주의의 관계

경제의 국제화는 세계 방방곡곡의 소비자들에 의해서 우열이 판정되는 □소비주의□와 표상에 관계가 있다고 보아도 과언이 아니다.

어느 나라를 막론하고 진정한 국제화의 길을 가로막는 가장 큰 저해요인은 경제의 본질적 문제를 소비자 내지 수요자의 입장에서 보지 않는 사고에 있으며 여기에 파생되는 각종정책과 제도관행에 있는 것이다.

공급자 위주의 경제구조하에서는 자연스럽게 기존의 공급자에 대한 배려가 새로운 idea로 시장에 참여하려는 신규 참가자보다 우선하게 되고, 해외로부터의 경쟁에 대해서도 국내공급자를 우선적으로 보호하는데 주안점을 두게 된다.

이와 같은 대내적인 경쟁의 제약과 더불어 대외적으로 폐쇄적 경제구조를 갖추게 되어 공급자 위주의 경제구조하에서는 국제적으로 수용되지 않는 경제제도와 정책을 운영하게 된다. 이는 국제화의 결정적 저해요인이 되고 궁극적으로는 소비자후생의 희생이 강요되기 마련이다.

4. 사회·경제구조와 소비자문제

소비자문제의 존재 및 이에 대응하는 정책방향은 전통적 접근방법으로서는 한계가 있고 □공급자 위주의 경제□냐, □소비자 위주의 문제□냐 하는 사회, 경제적 구조에 따라 근본적인 영향을 받게 되는 것이다.

소비자문제에 대한 전통적 접근방법은 문제발생의 근원을 도외시함으로써 단순한 대증요법적인 해결에 불과한 것이다. 따라서 소비자문제를 근본적으로 해결하려면 이러한 구성에 대한 고찰과 접근방식이 긴요한 것이다.

구체적으로는 우리나라의 경제관련법 제도, 경제행정체계, 산업 및 유통구조, 기업경영방식, 정보제공정도와 소비자선택의 범위 등 총체적인 시각에서 사회·경제구조를 파악해야 할 것이다.

III. 소비자문제의 해결을 위한 주요과제

1. 기본방향

이 시점에서 한국경제가 말로만이 아닌 진정한 국제화의 과정을 통하여 새로운 활로를 뻗쳐나가려면 경제주체들의 획기적인 인식전환과 이를 실현하는 각고의 노력이 요구된다.

무엇보다 이를 달성하는 과정상에 수반되는 고통과 저항 그리고 이해집단간의 마찰을 극복할 강한 의지가 있어야 하며, 성급한 여론이나 정치적인 인기로부터 초연하지 않으면 안될 것이다.

국제화과정은 지난 30여년간 통제주의의 경제환경에 익숙해진 담당자에게 엄청난 고통을 줄 것이다. 뿐만 아니라 여기에 이해를 걸고 있는 사람들의 커다란 저항을 불러올게 분명하다. 따라서 이들의 저항이나 여론에 흔들리지 않고 원칙을 고수하겠다는 강력한 의지가 있어야 할 것이다.

이제 우리경제의 구조적 개혁을 위해 국제화가 대안없는 선택이라는 인식이 자리잡혀야 할 것이다. UR협상 타결을 의적충격으로만 생각하지 않고 우리 경제의 구조개혁을 위한 적극적인 계기로 받아들일 때 비로소 국제화과정을 우리 경제의 경쟁력 강화방향과 일치시킬 수 있을 것이다. 또 이러한 국제화 목표는 경제운영의 궁극적 목표인 소비자후생증대와도 일치한다는 분명한 인식이 필요하다.

2. 소비자중심의 경제구조 구축

소비자문제는 시장경제체제내에서 발생하는 경제·사회·법적인 제반문제중의 주요부분으로 인식하여야 한다.

이를 해결하기 위해서는 정부·기업·소비자등 경제주체들이 소비자문제의 본질과 그 중요성을 인식하고 이에 근본적으로 대처할 수 있는 제도의 구축 및 구체적인 행정수행방식을 이룩해야 할 것이다.

궁극적으로는 우리 경제에 고착화된 □공급자 위주의 경제구조□를 □소비자 내지 수요자 중심□으로 전환시켜야 할 것이다.

이를 위해서는 소비자가 자유롭게 선택할 수 없는 기존의 법적, 산업구조적인 제약들을 과감히 제거시켜 소비자선호 변화가 기업경영에 민감하게 반영될 수 있는 경제체제, 즉 소비자가 선택할 수 있는 경제체제로 전환시켜야 할 것이다.

최근 한국경제의 주요과제로는 논의되고 있는 규제완화 내지 철폐문제도 이러한 규제의 대부분이 근본적으로 기존의 공급자 위주의 경제구조와 밀접한 관련이 있다는 점을 이해하고 출발해야 해결의 방향이 뚜렷해질 것이다. 소비자선택의 확대보다는 공급자에 대한 배려를 우선하는 공급자위주의 경제정책이 기업의 창의력과 자생적 적응능력을 쇠퇴시켜 □경쟁력저하□라는 유산을 남겨놓았다는데 대한 분명한 인식이 필요하다.

3. 경제주체별 주요과제

1) 정부의 소비자보호정책기능

정부는 소비자보호정책의 기본목표를 설정하고 소비자보호 관계법령 및 제도를 정비함으로써 소비자보호를 위한 기반조성에 결정적인 역할을 담당하고 있다.

국제화시대에 부응하는 경제정책의 흐름을 정립시키기 위해서는 무엇보다 우리의 경제행정조직의 상당한 변화가 뒷받침되어야 할 것이다. 즉, 각종 산업별로 맞물려 짜여진 기존의 공급자위주의 경제부처 조직형태는 □소비자위주□의 시각에서 과감한 재편성이 이루어져야 할 것이다.

특히 이를 계획·집행하는 각 행정부처 담당자들이 소비자문제의 본질에 대한 철저한 인식을 하여야 하며, 이를 바탕으로 소비자문제의 해경을 위한 효과적인 대처방법이 마련되어야 할 것이다.

또한 소비자보호법체계와 소비자보호관련 각종 단행법과의 일관성 유지를 위한 노력과 소비자보호법에서 규정되는 각종 기준의 조기 재정이 필요하다.

2) 기업경영과 소비자문제

기업은 생산주체이며 거래의 직접적인 소비자로서 이들이 소비자문제를 어떻게 인식하고 대처하느냐에 따라 소비자보호에 크게 영향을 미친다.

먼저 기업의 최고경영자가 소비자문제를 어떻게 인식하고 경영정책에 어느정도 반영하는가는 기업자체의 장기적인 성장과 소비자후생증대에 결정적인 영향을 미치는 것이다.

소비자중심적인 경제구조가 구축되어가는 추세에도 불구하고 여전히 소비자문제에 대한 최고경영자의 인식정도가 미흡하다면, 어느 해당기업자체의 존립에까지 위협을 줄 수 있다는 것을 깨달아야 할 것이다.

최근 일부 대기업을 중심으로 고객만족지향적인 경영방식을 도입하는 등 기업경영방식의 변화가 상당부분 호응을 얻고 있다.

그러나 소비자와 직접 접하는 기업내 소비자상담실의 조직과 운영실태를 보면 소비자불만과 욕구가 기업경영정책결정에 반영되지 못하고 있는 실정이다. 기업은 소비자상담실의 조직과 운영실태를 점검하여 구성원들의 사기와 자질을 높일 수 있는 방안을 마련해야 할 것이다.

3) 소비자인식 및 선택능력

소비자들의 소비자문제에 대한 정확한 인식과 합리적인 선택능력은 기업의 체질을 강화시키고 국민경제를 튼튼히 하는 초석인 것이다. 기업으로 하여금 기술혁신과 품질개선을 하도록 보이지 않는 압력을 가하는 검소하고 합리적이며 문화적 감각을 갖춘 소비자의 육성이 긴요한 과제이다.

소비자들이 각종 상품·서비스의 가격과 품질에 대한 판별능력과 소비선택과정에서 가격·품질의 차이에 탄력적으로 반응할 수 있도록 정보제공을 확충하고 선택능력을 배양시켜야 할 것이다.

고도산업사회에서 소비자의 건전한 소비생활과 합리적인 소비행위를 유도하기 위한 교육프로그램의 개발, 시행이 긴요하다.

또한 다양한 기능을 가진 각종 상품의 효과적인 이용방법을 제공함으로써 자원절약과 합리적 소비를 유도해야 할 것이다.